P. B. Zientarski: Sytuacja prawna mniejszości narodowych w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej

Wstęp

Wstęp
Mniejszości narodowe jako problem badawczy to zagadnienie niezwykle
interesujące, będące wdzięcznym polem dociekań socjologów, politologów, kulturoznawców, demografów i historyków. Ma ono także swój wymiar prawny i,
co za tym idzie, polityczny. Sytuacja prawna mniejszości jest bowiem przedmiotem
badań zarówno konstytucjonalistów, jak i specjalistów z zakresu prawa
międzynarodowego publicznego, a także administracyjnego. Wiążą się z tym
kwestie tożsamości i świadomości narodowej, u których podstaw leżą poważne
spory definicyjne, metodologiczne oraz ideologiczne. Tożsamość narodowa
i etniczna dzieli bowiem społeczeństwa według kryterium: swoi – obcy. Przy
czym im mniejszy poziom rozwoju kultury, tym bardziej eksponuje się ładunek
emocjonalny i zazwyczaj w mniejszym stopniu eksponowana jest tolerancja.
Rzeczywistość tę w poważnym stopniu ugruntowują mity i stereotypy. Problemem
bowiem jest nie to, że istnieją jacyś „inni”, lecz to, że ci „inni” funkcjonują
w ramach konkretnego państwa, społeczności mieszkańców tego państwa i bywają
jeszcze jego obywatelami. Na ten stan rzeczy mogą nakładać się i nakładają
uprzedzenia rasowe bądź religijne, gdyż jakże często przedstawiciele mniejszości
różnią się od grupy większościowej rasą, wyznaniem, językiem, tradycjami
i obyczajami. Problem mniejszości narodowych ze szczególną mocą wystąpił
w Europie i towarzyszył powstawaniu państw narodowych od średniowiecza
po XX w. Próby przezwyciężenia podziału na „swoich” i „obcych”, na mniejszości
i większość, podejmowano w historii wielokrotnie, ale bezskutecznie, być
może dlatego, że aż po schyłek XIX w. takie starania czyniono w poszczególnych
państwach europejskich, i to wcale nie wszystkich. Nie obejmowały one także
wszystkich istniejących w tych państwach mniejszości, gdyż z różnych względów
niektóre z nich uważano za lepsze, a inne za gorsze, niegodne uwagi.
Warto zauważyć, że państwem, które w zasadzie nie zostało dotknięte zjawiskiem
ostracyzmu w odniesieniu do mniejszości, była Rzeczpospolita Obojga
Narodów, gdzie, jak to niegdyś poetycko zauważono, „pod wspólnym niebem”
żyli obok siebie: Polacy, Litwini, Rusini, Niemcy, Węgrzy, Wołosi, Szkoci, Żydzi,
Karaimi, Ormianie, wyznający islam Tatarzy oraz Cyganie. Przy czym tylko
Żydzi stawali się niekiedy obiektem ataków motywowanych religijnie.

Władze państwowe nie podejmowały w dobie Rzeczypospolitej Szlacheckiej prób zmierzających do wynarodowienia bądź przymusowej asymilacji mniejszości. Wręcz
przeciwnie, wszystkie starano się traktować jednakowo w duchu trudnej wówczas
w Europie do przyjęcia i zrozumienia tolerancji. Szczególną opieką władze
państwowe otaczały zwłaszcza Żydów, widząc w nich sługi skarbu. Godzi się
podkreślić, że ludność Rzeczypospolitej różniła się nie tylko etnicznie i językowo,
ale też religijnie. Wśród chrześcijan oprócz katolików byli prawosławni,
unici (grekokatolicy), luteranie, zwolennicy kalwinizmu, menonici, anabaptyści,
bracia polscy i czescy. W dużej mierze tolerancją cieszyli się mieszkańcy
Imperium Otomańskiego.
Nie wdając się w rozważania natury historycznej, wypada zauważyć, że problem
mniejszości w Europie sprowadzał się przede wszystkim do kwestii natury
wyznaniowej, a dopiero na dalszym planie – językowej i obyczajowej. Tłumaczy
to, dlaczego starając się zadbać o pokój wewnętrzny, zajęto się na gruncie prawnym
w pierwszym rzędzie właśnie kwestiami konfesyjnymi. Dopiero po I wojnie
światowej, i to początkowo bardzo nieśmiało, podjęto problem unormowania
sytuacji mniejszości narodowych. Po II wojnie światowej, jak się wydaje,
kwestia normatywnej regulacji w płaszczyźnie międzynarodowej stała się przez
długie lata jednym z zadań priorytetowych, zarówno w płaszczyźnie powszechnego
(uniwersalnego) prawa międzynarodowego publicznego, jak i w trzech
europejskich systemach regionalnych, tj. Rady Europy, Unii Europejskiej oraz
OBWE. Z pewnym zdziwieniem można skonstatować, że kwestie te nie zaprzątają
tak bardzo uwagi prawników i polityków z obszaru Afryki i Azji, chociaż
właśnie tam dają się obecnie zaobserwować poważne konflikty o charakterze
narodowym, etnicznym, religijnym i kulturowym. Kontynentem wolnym od
tego typu konfliktów jest Ameryka Południowa, dość jednorodna etnicznie i religijnie.
W Ameryce Północnej konflikty mniejszości dotyczą w pierwszym rzędzie
podziałów rasowych oraz w pewnym stopniu społecznych.
Praca poświęcona jest analizie sytuacji prawnej mniejszości narodowych
w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej. Na problem wypadało
jednak spojrzeć z możliwie szerokiej perspektywy i chociaż są to rozważania
prawnicze, mieszczące się w płaszczyźnie prawa konstytucyjnego i międzynarodowego
publicznego, a także praw europejskich systemów regionalnych.
Nie można było uciec od kwestii definicyjnych i metodologicznych, w praktyce
niezwykle kontrowersyjnych i spornych, leżących na styku prawa, politologii
i socjologii. Stąd też w rozdziale pierwszym, poświęconym problemom definicyjnym
i metodologicznym, ukazano spór o pojęcie narodu, zajęto się kwestią
tożsamości i świadomości narodowej, a także zwrócono uwagę na funkcjonujące
w literaturze, zwłaszcza socjologicznej, ale i prawniczej, określenie „grupa
etniczna”.

Rozdział drugi, ściśle prawniczy, poświęcony został pojmowaniu mniejszości
narodowych i ich definiowaniu w prawie międzynarodowym. Wywody
zawarte w nim otwierają kwestie rozumienia mniejszości narodowych w doktrynie.
Stało się to punktem wyjścia dla ukazania normatywnego ujęcia mniejszości
narodowych w prawie międzynarodowym. Szczegółowo przekazano
zawarte w aktach prawa międzynarodowego standardy praw mniejszości, prezentując
Europejską Kartę Języków Regionalnych lub Mniejszościowych, Konwencję
ramową o ochronie mniejszości narodowych. W dalszej części ukazano
problem funkcjonowania mniejszości narodowych i wielokulturowości w prawie
Unii Europejskiej. Rozważania zawarte w tym rozdziale zamykają wywody
odnoszące się do języka jako wyznacznika tożsamości mniejszości, ze szczególnym
uwzględnieniem systemu językowego Unii Europejskiej i istniejących
w tym obszarze problemów postępowania i wykładni.
W rozdziale trzecim ukazano regulacje odnoszące się do mniejszości narodowych
w polskim porządku prawnym. Przedstawiono tu kolejno prace nad
tymi przepisami Konstytucji, które odnoszą się do praw mniejszości narodowych
i etnicznych, czyli do art. 35, 13 i 27. W dalszej części tego rozdziału rozważano
treść art. 35, aby wreszcie przedstawić prace nad ustawą z 6 stycznia
2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym.
W ostatniej części rozdziału analizowano obowiązującą ustawę na tle poglądów
doktryny i stanowisk judykatury.
Ostatni, czwarty rozdział odnosi się do polityki etnicznej Rzeczypospolitej
Polskiej na tle polityk innych państw europejskich. W kolejnych podrozdziałach
podjęto kwestie definiowania polityki etnicznej, zderzając ten termin z etnopolityką
i kwestiami sekurytyzacji. Zasygnalizowano też kwestie wykluczenia
etnicznego.
Celem pracy było przeprowadzenie szczegółowej analizy istniejących w powszechnym
(uniwersalnym) prawie międzynarodowym publicznym, w regionalnych
prawach europejskich oraz w krajowym polskim porządku prawnym
pod kątem regulacji odnoszących się do sytuacji mniejszości narodowych. Rozważania
te stanowić miały asumpt do próby odpowiedzi na pytanie, czy udało
się wypracować, chociażby tylko w płaszczyźnie normatywnej, standardy praw
mniejszości.
Generalna teza pracy sprowadza się do stwierdzenia, że odnoszące się do
mniejszości narodowych i etnicznych regulacje są w generalnych założeniach
zbieżne i zgodne z regulacjami zapisanymi w dokumentach o wolnościach
i prawach człowieka. Tak sformułowanej tezie towarzyszy pięć hipotez badawczych.
Pierwsza z nich wychodzi z założenia, że wyznaczenie zakresu wolności
mniejszości narodowych jest procesem dyskursywnym, w którym biorą udział
z jednej strony organy władz poszczególnych państw, z drugiej – instytucje

tworzące normy prawa międzynarodowego zadowalają się tworzeniem standardów
normatywnych, nie badając, jak funkcjonują w praktyce. Trzecia z hipotez
wychodzi z założenia, że prawa i wolności mniejszości narodowych i etnicznych
pojmowane są mimo istnienia standardów normatywnych różnie w różnych
państwach, w zależności od doświadczeń historycznych i postawy obywateli.
W myśl kolejnej, czwartej hipotezy istniejący w Polsce system prawny zabezpiecza
interesy tych mniejszości, które taksatywnie zostały wymienione w ustawie
6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku
regionalnym, lecz prawa późniejszych mniejszości, których przedstawiciele
nie są obywatelami Rzeczypospolitej, a nawet tych przedstawicieli mniejszości
wymienionych w ustawie, którzy nie posiadają obywatelstwa polskiego, nie zostały
w sposób należyty obwarowane. Piąta, ostatnia hipoteza badawcza sprowadza
się do stwierdzenia, że poza systemem prawnym ważnym czynnikiem
stymulującym zakres praw mniejszości w państwie jest kultura polityczna klasy
rządzącej i uwarunkowania psychologiczne nie tylko elit, ale całego społeczeństwa.
W narastającej fali nietolerancji, ksenofobii, sztucznie podsycanej przez
niektóre grupy polityczne i niestety część ugrupowań kościelnych prawa mniejszości
narodowych będą bezkarnie łamane, oczywiście dotyczy to w Polsce tych
mniejszości, których status nie jest zapisany w ustawie, a których przedstawiciele
różnią się wyglądem, rasą bądź słabym opanowaniem języka od reszty mieszkańców.
Zagadnienia podjęte w pracy wymagały znajomości kilku dziedzin: prawa,
socjologii, nauki o polityce i historii. Do tak złożonej i szerokiej problematyki
należało zastosować adekwatne metody badawcze zapewniające osiągnięcie
założonego rezultatu. Najważniejszą z metod była analiza tekstów normatywnych,
do której zastosowano metody prawnicze, np.: metoda egzegezy tekstu
prawnego, według koncepcji derywacyjnej M. Zielińskiego. Towarzyszyła jej
analiza topiczno-retoryczna Ch. Perelmana, a także proceduralna. Użyto też
hermeneutyki prawniczej. Posłużono się tymi metodami przy analizie tekstu
Konstytucji i aktów prawa międzynarodowego analizowanych systemów. Użyto
więc metody leksykalnej, uznawanej za wykładnię najwłaściwszą. Niezmiernie
ważna okazała się również metoda porównawcza, ułatwiająca czy wręcz umożliwiająca
wykrywanie wzorców w głębokich źródłach systemu prawnego i spoza
tego systemu i odniesienie do wzorców z prawa międzynarodowego publicznego
w obu systemach europejskich. Pomocna była analiza instytucjonalno-prawna
– zastosowano ją do badania funkcjonowania przyjętych w prawie

międzynarodowym i krajowym standardów normatywnych. Zastosowano również
metodę opisową.
Niezbędne przy konstruowaniu zwłaszcza rozdziału pierwszego okazały się
metody historyczne do pozyskania materiału do szerokiej generalizacji. Stosowano
je w ujęciu pragmatycznym, aby znaleźć dane do odtworzenia procesu
historycznego kształtującego ideę zabezpieczenia sytuacji prawnej mniejszości
narodowych i etnicznych. Stosowano je także w ujęciu genetycznym (historyczno-
krytycznym), aby wskazać genezę zjawisk, których skutki obecnie można
obserwować. Zgodnie z koncepcją związków przyczynowo-skutkowych wybrano
metodę genetyczną polegającą na indukcyjnych i dedukcyjnych sposobach
wnioskowania.
Do analizy korzystano zarówno ze zróżnicowanej bazy źródłowej, jak i z obszernej
literatury. Pełne zestawienie źródeł i literatury przynoszą stosowne działy
bibliografii, omówienie ich w tym miejscu stanowczo przekraczałoby objętość
zwyczajowo przeznaczoną na wstęp i na prezentację tych kwestii.